Что изменилось в Украине за два года после Минских соглашений

5 сентября исполнилась вторая годовщина «первых» Минских соглашений. Реализация этих договоренностей — это проход по узкой тропинке между Сциллой и Харибдой. Важно понимать все нюансы и видеть «карту позиций». Журналисты Громадське разбираются, какова сегодня ситуация вокруг трех горячих тем Минского процесса: выборов в Донбассе, полицейской миссии ОБСЕ и амнистии.

КОНТЕКСТ СОБЫТИЙ

Попробуем вернуться в тот день, 5 сентября 2014-го года. Согласно Минским соглашениям, режим прекращения огня должен был начаться в 18:00 того же дня, 5 сентября.

Внимание медиа в те дни было приковано к боям между Мариуполем и Новоазовском, захваченным накануне пророссийскими боевиками и российскими военными. 5 сентября, за несколько часов до подписания перемирия, завершился жестокий бой, который длился непрерывно двое суток. В Широкино — поселке между Мариуполем и Новоазовском — первый человек погиб именно в этот день, 5-го сентября.

Но первое «Минское» перемирие сразу же начали нарушать.

За час до его начала бойцы добровольческого батальона «Айдар» попали в засаду на трассе «Счастье — Металлист». Айдаровцы столкнулись с неофашистами из Санкт-Петербурга. Их добивали и после начала «режима тишины». Тогда погибли две роты «Айдара» и бойцы 80 аэромобильной бригады — их пытали, поджигали, а позже долгое время отказывались возвращать тела.

Точное количество погибших в первые часы перемирия до сих пор не установили: из останков 33-х тел людей, оказавшихся в морге Старобельска, идентифицировать удалось только пятерых.

Далее были бои за Донецкий аэропорт и наступление российских и сепаратистских сил зимой 2015 года. Затем были «другие» Минские договоренности (12 февраля 2015 года), по которым новое перемирие должно было наступить 15-го февраля. Его вновь нарушили: российские и сепаратистские силы продолжали наступление в районе Дебальцево.

Этот сложный контекст Минских соглашений важно иметь перед глазами: несмотря на перемирие, на фронте продолжали гибнуть люди. И в контексте обоих Минских соглашений прежде всего российские военные и пророссийские боевики продолжали боевые действия, несмотря на договоренности.

Однако в то же время именно Минский процесс сегодня является единственным дипломатическим форматом, в котором пытаются искать урегулирования конфликта.

МИНСКИЙ ПРОЦЕСС: ПЛЮСЫ И МИНУСЫ

Есть две фазы Минских договоренностей: сентябрь 2014 и февраль 2015 Эти две фазы можно трактовать по-разному: если Украина настаивает, что речь идет об одном процессе, и Минск-2 (февраль 2015 г.) является лишь реализацией Минска-1 (сентябрь 2014), то Россия считает, что Минск-2 является отрицанием Минска-1. И эти различия приводят к важным практическим последствиям.

Плюс Минского процесса состоит в том, что они позволили серьезно уменьшить градус войны. И в сентябре 2014, и в феврале 2015 война на Донбассе достигала самых трагических моментов, обозначенных такими символами как «Иловайск» и «Дебальцево». Хотя сейчас, с обострением ситуации на Донбассе, возникает вопрос, не зашел ли Минский процесс в тупик.

Минские соглашения также серьезно связали руки России. Сегодня в правовых документах Евросоюза и США относительно санкций против России четко отмечается, что продление или смягчение санкций зависит от «полного выполнения Минских соглашений». Отсутствие прогресса в выполнении «Минска» приводит к тому, что санкции против Кремля каждый раз продлевают.

В этом смысле важен международный компонент Минских соглашений. Соглашения являются многосторонним компромиссом, в котором задействованы ключевые мировые игроки.

«Мы не можем сказать единолично, что нам [Минский формат] не нравится. Это формат, утвержденный Советом безопасности ООН. Для того, чтобы это был другой формат, надо, чтобы он сначала был согласован, а затем утвержден или переутвержден Советом Безопасности ООН», — говорит в комментарии Общественному Владимир Ельченко, Постоянный представитель Украины при Совете безопасности ООН.

Эту позицию разделяют послы Украины в ключевых странах Нормандского формата — Франции и Германии.

«Люди, которые считают, что так просто можно отказаться и сказать, что Минск нам не нужен, просто не осознают, что альтернативы Минску на сегодня нет», — говорит Общественному Андрей Мельник, посол Украины в Германии.

Минск касается только войны в Донбассе. Он не имеет отношения к вопросу незаконной аннексии Крыма. И часто дипломатическая концентрация исключительно на Минском процессе отвлекает от крымской проблемы

Минский формат пока — «единственная дипломатическая площадка для обсуждения и продвижения вперед ситуации», — считает Олег Шамшур, посол Украины во Франции.

В то же время Минские соглашения содержат несколько важных ловушек для Украины. Первая — «изменения в Конституции», которые должны проводить децентрализацию с «учетом особенностей» территорий, неподконтрольных украинской власти. Впрочем, формулировка «Комплекса мероприятий» на выполнение Минских соглашений, — документа, где прописано требование таких изменений, — оставляет возможность различных толкований.

Вторая ловушка — требование провести местные выборы на Донбассе. Это очевидная опасность, потому что вместе с изменениями в Конституции, выборы могут легитимизировать главарей так называемых «ДНР» и «ЛНР».

На это аргумент Украины заключается в том, что сначала на Донбассе надо обеспечить безопасность, длительный режим прекращения огня и контроль за территорией со стороны нейтральной силы, — прежде всего ОБСЕ. Можно сказать, что сегодня аргумент «сначала — безопасность, и только потом — политика» достаточно хорошо слышат на Западе.

В конце концов, еще один минус Минска — в том, что он касается только войны на Донбассе. Он не имеет отношения к вопросу незаконной аннексии Крыма. И часто дипломатическая концентрация исключительно на Минском процессе отвлекает от крымской проблемы.

Попробуем сейчас разобраться в деталях Минского процесса — прежде всего темы международной безопасности миссии, выборов и амнистии.

ПОЛИЦЕЙСКАЯ МИССИЯ ОБСЕ

ОБСЕ не является организацией, которая имеет богатый опыт полицейских миссий в условиях войны. В основном «полицейские» миссии, которые разворачивались под эгидой организации, были направлены на обучение полицейских, тренинги, передачи опыта — уже после окончания войны

Фактически, с начала конфликта позиция Украины заключалась в том, что на Донбасс должны прийти миротворцы. Или хотя бы нейтральная сила безопасности.

Украина, в частности, обращалась к ООН и ЕС с просьбой о формировании миротворческого контингента.

Идеальным здесь была бы, наверное, миротворческая миссия ООН. Но такие миссии направляются обычно Советом безопасности ООН, где Россия имеет право вето. Были прецеденты, когда вето "постоянных членов» Совета безопасности ООН по миротворческим вопросам обходили (корейская война 1950 или Суэцкий кризис 1956). Но, например, по Афганистану в 1980 году оно не сработало: СССР так и не вывел своих войск.

В обсуждении проблемы российской агрессии на Донбассе также стоял вариант миссии Европейского Союза. ЕС миссии в рамках так называемой «общей политики безопасности и обороны» (CSDP) в разных точках мира — прежде всего в Африке. Но для той же России или пророссийских «республик» ЕС не является достаточно «нейтральным» игроком. А для развертывания подобной миссии требуется согласие всех сторон.

С символической точки зрения ОБСЕ представляется наиболее нейтральным организацией. Однако, есть несколько нюансов. Во-первых, в ОБСЕ 57 стран, и решение по развертыванию миссии безопасности должно приниматься консенсусом. То есть каждое (!) государство имеет право вето. Во-вторых, членом ОБСЕ является Россия, а потому она тоже может заблокировать решение.

В-третьих, ОБСЕ не является организацией, которая имеет богатый опыт «полицейских» миссий в условиях войны. В основном «полицейские» миссии, которые разворачивались под эгидой организации, были направлены на обучение полицейских, тренинги, передачи опыта — уже после окончания войны. Такими, например, являются миссии ОБСЕ на Балканах: в Косово, Сербии, Черногории и Македонии.

Несмотря на все эти нюансы, чувствуется готовность обсуждать возможное развертывании Миссии безопасности ОБСЕ на Донбассе. Чувствуется также готовность говорить о вооружении этой миссии.

Впрочем, опять же, возникает очень много вопросов.

Первый вопрос — это вопрос территории охвата. Украина здесь выступает за то, чтобы миссия работала «на всей территории Украины», — говорит в комментарии Громадскому Вадим Пристайко, заместитель Министра иностранных дел Украины. То есть речь идет о ее работе и на границе с Россией, и на линии разграничения, и «в глубине» самой территории, которая сейчас не контролируется украинскими властями — в частности, на избирательных участках во время возможных выборов.

Здесь интересный нюанс. В так называемом «Минск-2» (февраль 2015 года), то есть в документе под названием «Комплекс мероприятий по выполнению Минских соглашений» восстановление украинского контроля за границей является конечным пунктом процесса. И оно должно произойти после конституционных изменений в Украине и после местных выборов на Донбассе.

Впрочем, в первых Минских соглашениях (сентябрь 2014) есть пункт 4, в котором говорится о «создании зоны безопасности в приграничных районах» Украины и России под эгидой ОБСЕ. Именно это является основой украинской позиции в нынешних переговорах: Киев говорит, что для конституционных изменений или проведения выборов нужно, чтобы ОБСЕ создала пояс безопасности на границе. То есть, чтобы именно ОБСЕ контролировала российско-украинскую границу.

Страны ОБСЕ серьезно думают, прежде чем отправлять 10 тысяч человек на территорию, где фактически идет война. Также возникает вопрос бюджета: он может оцениваться сотнями миллионов евро

Позиция европейских дипломатов также несколько иная. Фактически, они серьезно обсуждают идею миссии ОБСЕ по наблюдению за выборами. Она будет разворачиваться до выборов, будет работать во время выборов и после них. А значит — работать в «глубине» оккупированных территорий, но именно с акцентом на избирательном процессе.

Какой же должна быть эта полицейская миссия ОБСЕ? Даже если взять за точку отсчета идею миссии по обеспечению честности и прозрачности выборов, то ее масштаб окажется очень большим.

На неподконтрольных территориях — более 2000 участков. Если представить, что на каждой работать двое или трое полицейских ОБСЕ, получим цифру в 4 – 6 тысяч человек. Если к этому добавить количество тех, кто будет следить за изготовлением бюллетеней, их доставкой, подсчетом голосов, утверждением списков избирателей, это количество может вырасти еще на несколько тысяч человек. Полицейские ОБСЕ на границе и на линии разграничения — это еще тысячи. То есть в целом речь может идти об около 10 тысяч человек.

Конечно, страны ОБСЕ серьезно думают, прежде чем отправлять 10 тысяч человек на территорию, где фактически идет война. Также возникает вопрос бюджета: он может оцениваться сотнями миллионов евро.

Возникают также процедурные вопросы: если полицейские ОБСЕ фиксируют нарушения, задерживают человека — то кому они ее передают? Местным «правоохранительным органам» так называемых «республик»? Или украинской полиции? А если украинской полиции — как именно это может происходить?

Также стоит вопрос о вооружении. Сейчас четко неясно, как эта миссия должна быть вооружена. Пока обсуждается возможность стрелкового оружия — но очевидно, что этого недостаточно в регионе, где находится большое количество тяжелого оружия. Также возникает вопрос, должны ли на избирательных участках присутствовать люди с оружием. По стандартам ОБСЕ — нет, а, следовательно, их роль во время выборах ограничена.

В любом случае, решение о полицейской миссии ОБСЕ, а затем ее развертывании, займет немало времени. Поэтому сегодня она — скорее «хорошая гипотеза. К реальному решению [относительно ее развертывания] пока не дошло», — говорит в комментарии Громадскому Евгений Марчук, представитель Украины в подгруппе безопасности на переговорах в Минске.

ВЫБОРЫ

Сегодня западные партнеры Украины понимают сложность ситуации и не требуют проведения местных выборов на Донбассе «уже завтра». Это подтверждают в разговоре с Громадским дипломаты государств, вовлеченные в Нормандский формат переговоров.

Тезис «сначала безопасность, потом политика», которая постоянно звучит из уст лидеров Германии и Франции, является в нынешних условиях такой банальной, как кажется на первый взгляд. Фактически, она означает, что эти государства во многом поддерживают аргументы Украины.

Впрочем, есть важный нюанс: в Минских соглашениях упомянуты и изменения в Конституцию, и проведение местных выборов. И, если санкции против России привязаны к выполнению Минских соглашений, очевидно, что от Украины ожидают тоже шагов в этом направлении.

Европейские дипломаты, с которыми Громадское беседовало «не под запись», подтверждают: в Берлине и Париже от Украины ждут закона о местных выборах на Донбассе.

Иначе все более сильным будет аргумент России: Украина тоже не выполняет Минских соглашений, а потому Россию нельзя считать виновником (или единственным виновником), а значит с нее надо снимать санкции. Для Украины здесь важно не проиграть «игру обвинений» и одновременно сохранить свои интересы.

Изменения в Конституции отошли на второй план, учитывая сложность прохождения таких изменений во втором чтении, и драматические события во время первого чтения, 31 августа 2015 года, возле Верховной Рады. Хотя это не значит, что об этих изменениях совсем забыли.

Зато, говорят европейские дипломаты, принятие этого закона совсем не означает, что выборы нужно проводить уже завтра. Кроме того, проведение выборов четко зависит от безопасной ситуации на Донбассе.

Как в этом случае действовать Украине? Здесь важны тонкие дипломатические маневры, потому что нужно пройти между двумя крайностями.

Проведение выборов может привести к легитимизации «главарей» непризнанных «республик». С другой стороны, закон о выборах был бы тем шагом, который позволит западным партнерам говорить о том, что Украина выполняет свою часть «Минска».

Если же Украина не предлагает своего закона, есть опасность, что в рамках Минских переговоров «за основу» примут тот вариант, который будет написан за пределами Украины — например, в Москве.

В то же время принятия закона о выборах на Донбассе совсем не означает, что выборы следует проводить уже сейчас.

«До выборов еще очень и очень далеко», — говорит Громадскому Евгений Марчук. В большинстве конфликтов такие выборы проводились через 4 — 5 лет после того, как закончилась война и вывели войска — добавляет он.

АМНИСТИЯ

Важно понять одну вещь: тотальная амнистия всех «участников событий» со стороны «ДНР» и «ЛНР» даже не обсуждается.

Позиция России и пророссийских «республик» заключалась в том, что нужно обеспечить своеобразный статус-кво. Здесь Россия ссылалась на закон от 21 февраля 2014 для Майдана.

Однако ни Украина, ни западные страны, в частности участники Нормандского процесса, на это не пойдут. Украина — по понятным причинам: ситуация совершенно иная, чем на Майдане, поскольку речь идет о нарушении территориальной целостности и преступления против человечности.

Западные страны — тоже, потому что некоторые события на Донбассе они считают «преступлениями против человечности». Прежде всего речь идет о сбивания Боинга MH-17: такое преступление никто русским / пророссийским силам прощать не собирается.

В любом случае, согласно международной практике, правила амнистии не могут распространяться на тех, кто совершил преступления против человечности.

Позиция же Украины заключается в следующем: вопрос амнистии надо решать по каждому конкретному случаю. И к этому процессу должны быть привлечены украинские органы юстиции. В каждом деле должно быть решение суда: доказывать вину или невинность того или иного человека и устанавливать, может ли он быть амнистирован.

Это подход, который могут принять западные страны: для них важным элементом является юридическое оформление процесса, наличие доказательств. Поэтому так важно сегодня эти доказательства собрать.

Также важный вопрос — это обмен пленными и заключенными. Позиция ОБСЕ состоит в том, что «обмен в рамках Минского процесса возможен только по формуле «всех на всех», — говорит Громадському Тони Фриш, координатор гуманитарной группы по Донбассу от ОБСЕ на Минских переговорах. Проблема же в том, что пленных на территории, контролируемой украинскими властями, значительно больше, чем пленных на территории так называемых «ДНР» и «ЛНР». Поэтому возникает вопрос, пойдет ли Украина на этот шаг.

В общем можно сказать, что Минские соглашения — это прохождение между Сциллой и Харибдой. У них есть свои плюсы и есть свои минусы. Они далеко не идеальны, но именно вокруг них сейчас происходит весь международный процесс урегулирования.

И для Украины здесь важно защитить свои национальные интересы, остановить агрессора и одновременно сохранить международную поддержку.